近年来，随着低轨卫星服务的快速发展，卫星网络受到多方力量的追捧，但业界针对卫星网络存在截然不同的观点，质疑和支持并存。

近日，美国联邦通信委员会（FCC）宣布拒绝包括马斯克旗下的星链（Starlink）在内的两家宽带服务商获得美国农村数字机会基金项目（RDOF）的支持。FCC认为，两家公司的申请未能证明其能够提供承诺的服务，人们再次怀疑该公司是否有能力满足最低质量要求。

近年来，卫星互联网发展如火如荼，尤其是为偏远地区提供高质量接入服务具备优势。不过，电信普遍服务是一项浩大的工程，需要耗费巨额资金，也有多种实施方案，卫星服务并非唯一方案。

星链服务能力受质疑

美国农村数字机会基金项目（RDOF）是2020年美国联邦通信委员会投票通过的一个重磅项目，该基金共计204亿美元，旨在确保美国农村地区的居民能够接入宽带互联网。联邦通信委员会认为，此举是该机构“迄今为止在消除数字鸿沟方面迈出的最大一步”，未来 10 年，该基金将分配给宽带提供商，包括有线电视供应商、无线公司和电力合作社等之前排除在政府补贴之外的机构。

时任联邦通信委员会主席阿吉特·派曾表示：该基金目标是全国农村地区大部分居民目前缺乏足够的宽带接入，并将以高效和有效的方式向数百万美国农村居民部署高速宽带。

该基金计划分两阶段进行反向拍卖，意味着最低的出价将赢得拍卖。第一阶段将为美国当前已掌握数据的缺乏高速宽带的地区提供元资金，一旦联邦通信委员会有了更准确的宽带部署数据，将开始第二阶段的拍卖，将资金分配到部分服务地区，在第一阶段未获得资金的区域可以在拍卖的第二阶段继续竞标。

在2020年第一次竞标中，联邦通信委员会释放了92亿美元的额度，有线电视运营商、电力公司、电信运营商、卫星公司和固定无线服务提供商都获得了一定份额。当时，业界认为有几家公司是最大赢家，其中最为典型的就是SpaceX，其通过为农村地区提供卫星互联网服务获得了超过8亿美元的合同，不过该公司因为刚刚提供商业卫星互联网服务而遭质疑。SpaceX的中标份额涉及美国35个州的642925处地点。

作为SpaceX的拳头产品之一，截至今年二季度，星链卫星已经发射超2500颗，在34个国家和地区为40万客户提供卫星通信服务。网络测试机构Ookla发布的报告显示，星链卫星的下载网速中位值已经从去年一季度末的65.72Mbps提升到今年二季度的90.55Mbps，增幅为38%。不过，其上行速率仅为9.33Mbps。更为重要的是，星链价格较高，其标准套餐需要110美元/月，用户还要花费599美元购买接收设备；其至尊套餐更是500美元一月，承诺带宽是350Mbps。

在本次RDOF项目竞标中，SpaceX就没有那么幸运。联邦通信委员会主席对星链的商业模式提出质疑，她提出：“消费者应该得到可靠且负担得起的高速宽带，我们必须尽可能充分利用稀缺的普遍服务资金，而不能资助那些不能提供承诺速度或不可能满足项目要求的企业。”针对星链，该官员更是直言不讳：“星链的技术很有前途，但摆在我们面前的问题是，在2032年之前，是否要用近9亿美元的普遍服务基金，来公开补贴其仍在开发的消费者宽带技术，而这一服务还需要用户花费600美元的昂贵天线。”

实际上，虽然在上一轮竞标中成为赢家，但SpaceX一直受到各方质疑。例如，早在上一轮竞标过程中，美国光纤通信协会就曾要求联邦通信委员会详细审查各申请人，以确保他们能够履行义务。此外，SpaceX还受到了卫星竞争对手Viasat的激烈竞争，该公司曾游说联邦通信委员会将SpaceX从RDOF除名，该公司引用Ookla的数据，说明随着越来越多的人使用星链系统，该系统正在“倒退”，与几个月前相比，提供的中值速度明显降低。

在SpaceX被明确排除在农村宽带补贴之外后，美国光纤通信协会首席执行官表示这一决定“对美国民众来说都是令人兴奋的消息，对64万个家庭来说是一个巨大胜利”。当然，这一言论背后也是有明显的“利益驱动”，宽带服务商在这一计划中可能获得更多关注，从而得到更多份额。面对超过200亿美元的巨额补贴，不同群体之间的竞争不可避免。

中国已形成电信普遍服务全球样板

美国农村数字机会基金项目（RDOF）也是普遍服务的落地。“普遍服务”一词最早是由美国运营商AT&T于1907年提出，随着时间的推移，普遍服务的概念得到业界广泛认可，电信普遍服务是其中核心组成部分之一。1998年，国际电信联盟（ITU）在《世界电信发展报告》中对电信普遍服务的特征做出了明确界定，即普遍服务是一个复合概念，包括服务的普遍性、接入的平等性及用户承受性三方面内容。

具体来说，服务的普遍性也即全国性覆盖，是指不论何时何地，只要有需求就应该有覆盖全国范围的服务；接入的平等性，是指无论所处地理位置、种族、性别、宗教信仰，用户在价格、服务和质量各方面都应得到一视同仁的对待；用户承受性，则是指电信服务的价格或资费水平应让大多数用户承受得起。从这三方面内容来看，电信普遍服务可以说是通过基本的电信业务发展水平，反映了一个国家信息化的程度，对国民经济有着重要的促进作用。

然而，要同时做到以上三方面的要求，其难度非常大，电信普遍服务是一项前无古人的攻坚战。本次SapceX被排除在美国农村宽带补贴之外，也是其明显不符合普遍服务理念的缘故，尤其是和“用户承受性”理念相悖。

我国已成为普遍服务的全球典范。近年来，我国数字经济发展迅速，尤其是以电信基础设施为代表的数字基建不断完善。在这一过程中，农村地区并未掉队，特别是通过电信普遍服务深入实施，所有行政村已全面实现“村村通宽带”（即已通光纤或通4G），其中超过99%的村实现光纤和4G网络双覆盖，贫困地区通信难等问题得到历史性解决。

去年年底，工信部信息通信发展司司长谢存在新闻发布会上表示，我国先后部署了七批电信普遍服务建设任务，从支持光纤通达转向4G网络建设，从支持行政村向边疆、海岛拓展，累计支持全国13万个行政村光纤网络建设和6万个农村4G基站建设，其中三分之一的任务部署在贫困地区，推动行政村、贫困村、“三区三州”深度贫困地区通宽带比例分别从不足70%、62%、26%全部提升到100%，农村光纤平均下载速率超过100Mbps，农村及偏远地区通信基础设施水平显著提升。

给用户提供能够承担得起的普遍服务非常重要，尤其是针对农村用户。过去几年，在面向全国广大用户提速降费的基础上，主管部门要求电信普遍服务地区资费不得高于其他地区。推动基础电信企业面向农村脱贫户持续给予5折及以下基础通信服务资费折扣，精准降费举措已惠及农村脱贫户超过2800万户，累计让利超过88亿元。在广大农村地区，每月只需要三四十元，用户即可享受个人手机、固定宽带和网络电视的套餐包，农村用户使用宽带网络的负担大幅降低，获得感有效提升。

目前，新一轮普遍服务已经启动，包括5G网络普遍服务，也有通过卫星网络向着更加偏远、特殊的场景提供服务。面向“十四五”，为继续支持农村及偏远地区电信普遍服务工作，中央财政将安排补助资金100亿元左右。

近年来，随着低轨卫星服务的快速发展，卫星网络受到多方力量的追捧，但业界针对卫星网络存在截然不同的观点，质疑和支持并存。星链作为马斯克在这方面的商业创新，受到业界高度关注，甚至有观点认为其形成对其他通信方式的颠覆。但从目前发展来看，星链并非无所不能，依然受制于技术、商业、成本、政策等方面的限制，作为众多通信服务类型中的一种，也需要尊重各类经济规律。